开发区改革启动：小而散或面临重组

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开发区已成为推进工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台，在推进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚和发展开放型经济方面发挥了重要作用。随着全球经济的深刻变化和中国经济进入新常态，经过30多年的发展，开发区建设中存在许多亟待解决的问题，开发区面临着改革和创新。为此，国务院办公厅下发了《关于推进开发区改革创新的若干意见》，提出将各类开发区建设成为“新型工业化发展的先导区、高层次创业环境的示范区、大众创业创新的集聚区、开放型经济和制度创新的先导区”，形成经济增长的“新动力(爱基、净值、信息)”。同时，提出各类开发区应有明确的发展方向。其中，国家级开发区应发挥示范带动作用，突出先进制造业、战略性新兴产业(Aiji、净值、信息)、加工贸易等产业特色；省级开发区应依托区域资源优势，促进产业要素集聚，成为区域经济增长极，促进区域经济结构优化升级。

江苏省社会科学院社会发展研究中心的于和博士认为，《意见》吹响了开发区建设“供给侧结构改革”的号角，明确了开发区的定位、职能和管理体制改革目标。“这意味着国家应合并和重组其他分散的小型开发区，并促进开发区数量的“去能力化。”

在中国，许多类型的开发区都有新的使命。

近日，国务院办公厅发布《关于推进开发区改革创新的若干意见》(以下简称《意见》)，提出将各类开发区建设成为“新型工业化发展先导区、高层次创业环境示范区、群众创业创新集聚区、开放型经济和制度创新先导区”，形成经济增长的“新动力”。

最早的开发区由对外贸易经济合作部(现为商务部)牵头，是中央政府(权力下放)和地方政府(载体)联合开放的机制和动力之一。促进改革，旨在吸引全球外国直接投资及其技术和管理，通过企业、产业和人才的聚集促进国内社会和经济发展。

自1984年国务院批准在江苏省设立南通、连云港(601008，BUY)国家级开发区以来，在“产城一体化”理念的指导下，开发区形成了一个覆盖一、二、三产业的相对完整的行政区域，成为城市的一部分。那么，开发区下一步该如何转型呢？

“近年来，中央政府相继出台了一系列扩大开放、吸引外资的文件。这一次，引导开发区转型与当前的经济不确定性密切相关。”孙元东，一个长期跟踪开发区的经济学博士，告诉《21世纪经济报道》记者。

江苏省社会科学院研究员刘晨指出，《意见》为招商引资提供了宏观指导，各地可以根据“具体情况”制定差别化的招商引资优惠政策。

寻求新的动力

开发区有什么问题？

《21世纪经济报道》记者了解到，从表面上看，开发区的矛盾主要集中在空.的产业、布局和管理上

以园区模式实施较早的经济大省江苏为例，许多开发区在20世纪80年代、90年代和2006年分三批获批，但几乎都位于城市周边。早期的开发对规划不够重视，空的布局是随意的。企业布局不合理日益影响周边环境。

从全国来看，各类开发区大多定位为综合园区，主导产业不明显，产业同质化现象十分普遍。其中，低端制造业占很大比重，为“人”服务的功能被弱化。

特别是在区域扩张和城市化进程中引入城市经营权和社会经营权，使得开发区管理机构的工作偏离了原有的主导“产业”中心(对外经济技术合作、引进外资、促进科技创新、企业服务等)。)。例如，自南通经济技术开发区成立以来，其管辖范围扩大了9倍，常住人口激增至22万。在规模、面积和人口翻番的同时，社会保障、食品药品监管职能不断强化，管理链条不断延伸，管理体制的行政化现象日益加剧，削弱了经济功能的作用，阻碍了开发区的进一步提升。从宏观背景来看，由于过去大量的贸易顺差和外商直接投资，对开发区外向型功能的强调已经减弱。

江苏省人大代表在接受《21世纪经济报道》采访时表示，特别是《关于清理和规范税收等优惠政策的通知》颁布后，过去享受的特殊政策逐渐取消，相当一部分开发区无力应对，办事难度加大，服务效率降低。

因此，《意见》要求开发区优化开发区的形态和布局，坚持以工业为主导，科学规划功能布局。

江苏省商务厅市场运行监管司司长夏认为，开发区土地开发、以廉价劳动力为主要生产要素、大量引进资金的阶段即将结束，但许多开发区仍形成以出售资源为主的路径依赖(解决资金短缺——以土地债务促融资促发展)，没有良性的投入产出机制，难以持续发展。

与此同时，大多数开发区的需求方仅仅是投资和出口——投资形式是加工和制造能力以及再出口，以换取有限的原始设备制造商费用和较少的税收。如果给予外资企业一定的优惠待遇，就不会形成忽视消费需求、销售和服务的良性循环。

刘晨解释说，过去几年对开发区模式有一些思考。主要反映点是跨国公司价值链中的外资企业或中国企业对土地、生态等资源的粗暴利用。因此，《意见》对土地规划、经济利用和生态保护给予了具体指导。

因此，在下一次转型中，开发区应重视外资的产出效益，形成新的动力，通过投入与产出的良性循环，实现开发区新发展道路的重构。

“现在有了工业用地低价的标准。许多项目占地面积大，优惠期要求长，我们将拒绝。”常州高新区管委会官员王忠良表示，这是因为开发区的容量接近上限。因此，《意见》提出要完善开发区土地利用管理制度，严格执行土地出让制度和土地使用标准，强调土地和生态资源的集约利用和环境保护。

定量集成

开发区始终是制度创新的先锋，这是开发区在新一轮转型发展中的重要前提。

经过梳理，《21世纪经济报道》记者发现，这与其他部委出台的促进开发区转型升级的文件精神(爱心基金会、净值、信息)是“相通的”。对《意见》进行了总结和提炼，高水平的开放是始终如一的焦点，这赋予了开发区在管理体制创新中继续担当“破冰者”的新使命。

然而，实现更高水平的对外开放不仅是外部的，还包括内部的和自我的改革。长期以来，开发区的产业发展和资源整合仍局限在相对有限的区域，资源利用效率总体上存在差异，不利于产业特色的形成。也就是说，过去体制的重点是公共服务的集中供给，即政府管理的相对集中和简化，这已经不适应当前改革的形势和要求。

因此，现阶段开发区发展已进入突破现有行政区域界限，进行产业布局和资源整合，打破封闭区域资源整合模式，在更大范围内协调分工合作的新阶段。

夏认为，要把更多的权力下放给基层和企业，规定开发区管理部门只能做什么，使开发区内的企业有充分的自主权。例如，上海浦东新区试图将科委和经济信息委员会这两个部门合并，以便在技术创新中更好地将技术和经济结合起来。

这种政府部门的“整合”也给开发区的整合带来了“切”。根据《意见》，鼓励以国家级开发区和省级高发展水平开发区为主体，整合相邻和相近位置的开发区，清理、整合和取消小而分散的开发区，建立统一的管理机构，实行统一管理。

江苏省社会科学院社会发展研究中心的于和博士认为，《意见》吹响了开发区建设“供给侧结构改革”的号角，明确了开发区的定位、职能和管理体制改革目标。“这意味着国家应合并和重组其他分散的小型开发区，并促进开发区数量的“去能力化。”

截至2015年底，江苏省已有131个省级以上开发区列入省商务厅，其中国家级开发区44个，省级开发区87个，创造了全省经济总量和财政收入的一半以上，约占工业增加值、进出口总额和实际利用外资的80%。在全国数量领先的同时，各类开发区也有着复杂的名称和类型，包括经济(技术)开发区、工业园区、高新技术产业开发区、旅游度假区、创业园和148个特色工业园区等。规则不统一，政策标准不一致，产业结构和管理模式不完全相同，管理部门集中，优化整合不够，难以形成协同效应。

对此，《意见》提出各类开发区都要有明确的发展方向。其中，国家级开发区要发挥示范带动作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色；省级开发区应依托区域资源优势，促进产业要素集聚，成为区域经济增长极，促进区域经济结构优化升级。

另一方面，《意见》也指出，为规范开发区的设立、扩建和升级，原则上每个县(市、区)不应超过一个开发区。原则上，开发区不允许建在限制开发区内，严禁在禁止开发区内建开发区。(编辑:张行)