金融支持民营资本参与PPP项目的思考

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目前，虽然国家政策不断推动ppp项目的发展，但仍存在“剃头挑刺”的现象——一些地方民间资本的反应不够积极，投资主体主要是国有企业，这与国家推出ppp项目推动民间资本进入基础设施建设和公用事业的初衷背道而驰。

民间资本参与ppp项目的制约因素

(一)民间资本融资渠道相对狭窄。民间资本参与ppp项目需要投入大量资金，但民营企业融资渠道狭窄仍是制约参与ppp项目的主要因素。首先，ppp项目的投资额相对较大，但民间资本很难从银行获得大量的借贷资金。第二，非金融企业债务融资工具推广缓慢，种类较少，只有中期票据的期限能够与ppp项目的投资周期相匹配。第三，私人资本参与ppp项目投资缺乏抵押担保。尽管它鼓励和支持开发创新贷款，如排放权、收费权、特许经营权和购买服务协议的预期收入，但银行很少为私人资本开展此类业务。第四，民间资本的融资成本相对较高。有时，为了获得启动一个项目的资金，它会从信托公司和小额贷款公司借款，从而大大减少了项目利润由空室。

(二)民间资本投资与收入预期不匹配。目前，ppp项目在中国的落地率远低于财政部的ppp示范项目，这些项目基本上都是与国有企业合作完成的，审批速度快，有一定的收益。对于民营企业来说，大部分ppp项目的审批时间较长，项目收益不确定，给项目的投融资带来很多不利因素。首先，项目的谈判和批准时间太长，使得私人资本进入缓慢。建设单位为了保证正常的开工和竣工，不得不预付资金，这很容易导致无收入的流动资金短缺。第二，由于ppp项目大多是政府基础设施项目，公益性强、投资额大、回收期长、固定资产折旧高，当项目收益率低或不确定性强时，容易产生业务风险。

(ppp项目的风险分担模式尚未建立。民营企业在ppp项目投融资过程中将面临更多风险。首先，政策风险。由于当地政策的变化，ppp项目的投资和融资活动可能会对项目的持续发展和盈利能力产生直接影响，这使得项目的实施更加困难或空利润下降。第二，金融风险。例如，如果项目运营期间现金收入不足以支撑债务和利息，债权人将通过法律手段迫使从事该项目的企业停工，给企业带来巨大的经济损失。第三，操作风险。在ppp项目的运营过程中，不可避免的会出现实际收入达不到预期目标的情况，这将影响政府和企业之间的利润分配，使企业面临更大的运营风险。

(四)民间资本与地方政府无法达成互信。目前，地方政府和民间资本经常存在相互不信任的问题。地方政府更愿意选择国有企业作为合作伙伴，因为选择国有企业不会被指责国有资本流失。此外，一些地方政府在公开招标或竞争性谈判中更倾向于国有企业，以避免被误解为“政企勾结”。民间资本也认为，由于ppp项目的运行周期较长，许多政府政策都有所谓的地方政府“政治周期”。即使政府承诺在合作之初提供相应的政策和制度保障，如果地方政府不遵守契约精神而违约，民间资本相对于地方政府也处于弱势地位，难以有效保护民间资本的利益。

对民间资本参与ppp项目的金融支持建议

(一)建立项目行业基金，解决资金来源问题。在推进ppp项目的过程中，资金需求巨大，民间资本投资有限。地方政府应通过建立产业基金来吸引私人资本投资，以满足公私伙伴关系项目的资金需求，并实现公私伙伴关系项目的成功落地。根据地方政府自身的实力，我们可以选择从地方财政中设立一个产业基金，或者地方政府和金融机构按照一定的比例共同设立一个有限的合作基金，或者一些民间资本和金融机构可以在签约合作的框架下合作设立一个项目产业基金。这些模式的最终目标是吸引分散的私人资本参与ppp项目。

(二)创新融资担保，解决质押担保问题。目前，ppp领域缺乏国家层面的法律法规，金融机构在该领域的贷款也持谨慎观望态度。民间资本向银行借款时，存在质押担保能力弱的问题。此外，投资领域的许多内容不明确，因此金融机构会要求一些不合理的担保或承诺。法律法规是创新融资担保方式的重要保障。金融机构只有在ppp领域建立国家法律法规，才能开展排污权、特许经营权、购买服务协议预期收益等创新贷款，探索以供水、供热、发电、垃圾处理等预期收益质押贷款，并允许这些收益作为还款来源，解决民营企业质押担保问题。

(三)增加融资工具种类，解决资本成本问题。民间资本的借贷成本高于国有企业，严重影响了参与ppp项目的积极性。与银行借款等间接融资相比，发行债券的直接融资成本相对较低。目前，非金融企业的债务融资工具相对有限，主要包括短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和超短期融资券，其中只有中期票据发行期限较长。探索和完善利用民间资本项目收益债券、债务投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保基金和保险基金购买民间资本发行的收益稳定、回收期长的债券。

(4)建立ppp项目交易平台，解决资金风险问题。受资金来源不稳定和经营活动波动较大的影响，民间资本对投资时间长、回报率低的项目可持续经营能力差。当民间资本在自身经营中存在风险时，很容易因资金短缺而引发项目暂停、违约和“未竟事业”等问题。应计划为公私伙伴关系项目资源建立一个全国统一的电子交易平台，使处于实施和移交阶段的公私伙伴关系项目得以转移、交易和管理。当私人资本由于资金短缺、融资能力下降、自身经营困难等因素而不得不放弃正在进行的ppp项目时，一方面可以通过交易获得前期投资资金来缓解自身的经营问题；另一方面，它也可以避免在运行中的ppp项目的关闭。